粮油加工业限外升级 政策收紧引发争议

本报记者 陈岩鹏 北京报道

粮油外企的日子可能会更不好过了。挂在国家发改委网站上、征求意见期限截至4月30日的《外商投资产业指导目录(修订征求意见稿)》(简称征求意见稿)，比2007年公布的《外商投资产业指导目录》，在粮食领域方面限制外资的范围更广，级别也更高。

4月28日，一位参与修订工作的商务部官员在接受《华夏时报》记者采访时的表态出人意料。“我们不是很赞同这样改，政策对外资在越收越紧，而粮油这个行业应该是越开放越有发展，对整个产业才越有好处。”他说。

这位官员坦言，没有外资带头，我国粮油加工行业不可能发展到现在。这个行业不是高利润行业，如此限制不应该。但他表示自己也没办法，因为这次修订还综合了农业部、粮食局等相关部门的意见。

接受本报采访的多位业内人士均表示，限制甚至彻底将外资企业“赶出去”是一种不妥当的做法。一个封闭的粮油市场不仅不会让中国粮油产业更安全，反而不利于中国粮油产业的健康发展。

“限外”升级

记者发现，在2007年公布的《外商投资产业指导目录》中，只有大豆、油菜籽食用油脂加工被列为限制外商投资的产业领域。而根据今年4月份国家发改委网站公布的征求意见稿，除了大豆和油菜籽加工外，外资企业还被限制进入花生、棉籽、油茶籽等整个食用油脂加工市场。

之所以扩大限制范围，一位参与该政策制定的专家解释说：“这些年外资也正向小油品领域进军，有关部门已经看到了苗头。好在外资控股的比例还不像豆油那么高，政府及时出台政策限制外资能够取得更好的调控效果。”

另外值得注意的一个变化是，在征求意见稿中，粮食收购和储存也新增为外资企业限制进入的领域。这也是在2007年的目录中没有的。

上述专家向本报说明个中原因：“近年来，外资把精力更多地放在了稻谷和小麦上，产业链的控制链条也逐步向上移。而外资控制的粮食加工产能又相对较高，如果让外资把原材料都控制了，由外资说了算，那样就会严重危及我国的粮食安全。”

征求意见稿还对限制外资进入粮食收购有了数量上的要求，即“设立超过30家分店、销售来自多个供应商的不同种类和品牌商品的连锁店须由中方控股”。对此，北京东方艾格农业咨询有限公司分析师陈丽娜有不同看法：应该从收购的数量上进行控制，比店面控制更科学些。但上述专家则认为，“从检测角度分析，店面数量控制的操作性更强一些。”

而越往产业链上游，限制的级别越高。在征求意见稿中，“转基因生物研发和转基因农作物种子”被列入禁止外商投资产业目录中。

南京农业大学国家大豆改良中心博士后蒋慕东就非常支持这种做法，“转基因从理论到设备，我国都比外国落后，种业领域不能被外资控制，否则就会受制于人。”

事实上，在征求意见稿出台之前，外资威胁我国粮油安全的声音便不绝于耳。郎咸平曾经在博客中表示，ADM、邦吉、嘉吉、路易达孚等跨国粮商控制了中国的粮油行业。郎咸平说：“中国粮油85%都是外资。”

　　争议不断

征求意见稿刚一发布，便掀起引起业内广泛注意乃至争议。

中国大豆产业协会副会长刘登高认为，有必要限制外资企业进入食用油加工，包括在适当时机限制大豆等农产品的进口。上述参与政策制定的专家也表示，在粮油领域限制外资是件好事，希望内资企业利用这个时机缩小与跨国粮商之间的差距。“这对国内的龙头企业是有好处的，他们自身有优势，同时也是国家重点培育的对象。”他说。

该知情人士称，未来五到十年，我国在粮食加工业规划的一个重要目标是，加快培育国有和民营加工龙头企业，提高产业集中度。

但在一些人士看来，这种为了发展壮大内资企业而限制外资的做法并不明智。一位粮食协会的人士对本报说，该政策的出台明显缺乏正当的理由，外商投资我国粮食加工业积极作用明显，而一些人士指控的“负面影响”则没有任何事实证据支撑，在这种缺乏社会公示的情况下贸然限制外商投资，于情于理于法都十分不妥。

一位跨国粮食企业的相关人士反问记者：根据《中华人民共和国加入WTO议定书》非歧视性原则的规定，政府应当在“生产所需投入物、货物和服务的采购”等方面给予外国个人、企业和外商投资企业的待遇不得低于给予其他个人和企业的待遇，当前限制外资的政策符合WTO的规定吗？

“在中国改革开放政策持续深入的趋势下，给予内、外资企业国民待遇已经成为中国政府越来越坚定的共识，但该政策的内容不符合国民待遇原则。”上述跨国粮企人士直言。

更令业界担忧的是，目前进入我国粮食加工业的，主要是少数侨资企业，华侨企业成为了这一政策的最大受害者，这无疑将打击华侨的积极性。

问题远不止这些，上述粮食协会人士还有其他的担心：粮食收储是粮食加工业的前提要件，不允许外资控股的粮食加工企业直接收购粮食将导致外资控股的粮食加工企业只能从其他企业购买高价原料，不适当地加重这些企业的生产成本，造成内、外资企业之间不公平的市场竞争环境。同时，这种做法也会影响这些企业对原料质量的控制，不利于食品安全的保障。

　　成效将如何？

最终能不能有效限制外资，也是个问题。

上述粮食协会人士对记者说，食用油的对外依存度高达70%，而且外资企业的产能在我国已经布局完毕，另外我国大豆种植面积还在不断下降，限制外资已不是一件容易的事情。事实上，外资早在2003年就在我国食用油领域完成了布局，2007年以后几乎没有太大的变化，产能也没有办法进行压缩，而2007年出台的产业目录只是对新增产能的限制，所以没有起到太大的效果，新公布的征求意见稿可能也将面临同样的问题。

另外，政策也给外资企业留了口子。一位外资企业的相关人士称，即使征求意见稿获得通过，外资企业不能上马任何新的食用油加工项目，但外资企业还可以借道与中国本土企业成立由中方控股的合资企业进行食用油加工。

据一位地方官员称：“各地政府都在忙着招商引资，外商是各地争夺的焦点，怎么会真正地落实限制外资的政策呢？那无异于束缚住了自己的手脚。”

“外资控股的粮油企业多是全球产业链条的企业，国内政策不可能从根本上限制住他们，反而会助推内资企业变本加厉地掠夺利润，不利于建立公平竞争的市场环境。”陈丽娜对本报记者如是说。

甚至有些外资企业的人士把限制外资当做一种倒退，会使行业丧失生机和活力，不利于内资企业向外资企业学习先进的技术和经验。分析人士认为，中国粮油企业现在还没有达到国际一流水平，小包装食用油、小包装大米都是外资企业引入中国市场，限制外企让国内粮油市场回到封闭状态，行业竞争力的提升前景不容乐观。

业内分析人士认为，限制外资不能解决我国粮油加工业的痼疾。资料显示，我国现在资金充裕，加工设备和技术与国际接轨，跨国粮商聘用了不少中国本土的人才，说明人才也不是问题，但是粮油行业的机制和体制跟不上，一些部门仍然在用一些计划经济的手段应对产业发展中的问题。

“国内食用油企业机制不活、缺乏联合的问题需要解决，一些国有粮油企业看不上民营企业，各自为战，无法抱团在国际大豆市场上进行联合采购，争取话语权。”刘登高说。

多位业内人士和相关部委的官员接受本报采访时普遍认为，限制外资的政策是短期的，但从长远来看，内资企业还要面对外资企业的竞争，不可能不与之竞争博弈，而内资企业“做强做大”才是根本。